〖裁判要旨〗

厦门市物价局依据国务院相关规定，以及福建省人民政府、厦门市人民政府的地方规章和其他规范性文件，向客房业消费者按客房费的4%征收“价格调节基金”在法律性质上属于一种行政收费，目的在于通过设立价格调节基金，平抑物价的过快上涨。这种“价格调节基金”征收行为，与《立法法》规定“对非国有财产的征收”是两种不同法律性质概念，不属于《立法法》规定的对私人财产的征收行为，不存在“只有法律可以设定征收行为”的违法问题。因此，原告以《立法法》规定“只有法律才可以设定征收行为”为由，认为被告行政机关征收“价格调节基金”行为违法的主张，没有事实与法律依据，不能得到支持。

〖案号〗

一审：福建省厦门市思明区人民法院（2007）思行初字第36号（2007年10月12日）

二审：福建省厦门市中级人民法院（2008）厦行终字第1号行政判决书（2008年2月14日）

〖案情〗

原告（上诉人）：丘建东。

被告（被上诉人）：厦门市物价局。

1988年4月5日，国务院颁布了国发[1988]23号《关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》，要求大中城市建立副食品价格基金，并规定：“基金来源可根据当地情况，多渠道筹集，具体办法由当地人民政府规定。”

1993年8月17日，国务院下发了国发[1993]60号《国务院关于积极稳妥地推进物价改革抑制物价总水平过快上涨的通知》，要求“已经建立了主要副食品价格调节基金的地区，要充分发挥基金的作用；尚未建立基金的地区要尽快建立起来。”

1994年9月7日，福建省人民政府根据国务院国发[1993]60号文件的精神，颁发了闽政[1994]30号《福建省城市副食品价格调节基金管理办法》，对基金的征集渠道和标准作了相应的规定。

1996年9月4日，福建省人民政府下发了闽政[1996]217号《福建省人民政府关于福建省城市副食品价格调节基金管理办法的补充通知》，进一步要求全省县及县以上人民政府必须建立副食品价格调节基金，并对基金的征集渠道与标准，以及基金的管理和使用范围做出了具体的规定。

2003年2月26日，厦门市人民政府以厦府[2003]42号文向福建省人民政府提出《关于调整价格调节基金征收渠道的请示》，请示事项包括取消对餐饮业、装潢业、建筑业、舞厅业、录像厅、卡拉OK厅、电子游戏机、发廊业价格调节基金的征收和恢复对客房业价格调节基金的征收，征收率为旅客实际支付房费的4％等。同年5月6日，福建省人民政府办公厅研究同意了厦门市人民政府调整价格调节基金征收渠道的意见。

2003年9月8日，福建省财政厅、福建省物价局下发了闽财综[2003]82号《关于调整厦门市城市副食品价格调节基金征收渠道的通知》，同意厦门市人民政府对宾馆、酒店、招待所、旅社、饭店客房业按住客实际支付客房费的4%征收城市副食品价格调节基金。

2003年9月23日，厦门市人民政府办公厅根据闽财综[2003]82号文的精神，以厦府办[2003]235号《厦门市人民政府办公厅转发市物价局市财政局关于调整价格调节基金征收对象和标准的意见的通知》发各有关单位执行，决定自2003年11月1日起按旅客入住交纳房费的4％恢复对客房业价格调节基金的征收，由宾馆代征。同年9月28日，厦门市物价局和厦门市财政局在《厦门日报》上公布《关于调整价格调节基金征收渠道的通告》。

2006年11月5日，原告丘建东到厦门旅行，入住宁夏回族自治区人民政府驻厦门办事处招待所，住宿两天。2006年11月7日，宁夏回族自治区人民政府驻厦门办事处招待所收取原告住宿费人民币120元，代收代征价格调节基金人民币4.8元，并开具编号为00602825号的《厦门市宾馆、旅馆业(住宿)专用发票》。

原告认为，被告向其征收价格调节基金的具体行政行为违法，便于2006年11月29日向厦门市人民政府提出行政复议申请。同年12月18日，厦门市人民政府作出厦府复决字（2006）48号《行政复议决定书》，维持了被告向原告征收价格调节基金人民币4．8元的具体行政行为。原告不服，提起行政诉讼。

原告丘建东诉称，厦门市物价局征收客房业价格调节基金4.8元，系由被告下属的价格调节基金管理办公室依据2003年9月23厦门市人民政府办公厅厦府办[2003]235号《关于调整价格调节基金征收对象和标准的意见》委托招待所代为征收的。原告认为，（一）价格法及其相关法规关于政府设立价格调节基金的规定，只调整政府与经营者的关系，并无授权当地人民政府可向旅客征收副食品价格调节基金。且根据《中华人民共和国立法法》第八条第（六）项的规定：“下列事项只能制定法律：……（六）对非国有财产的征收；……” 第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，……” 而被告收取的调节基金的文件是依据1997年12月29日颁布的《中华人民共和国价格法》第二十七条“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。”制定的，由于《中华人民共和国价格法》在前，《中华人民共和国立法法》在后，故在价格调节基金问题上，被告制定政策和执行政策，已构成违反《中华人民共和国立法法》。（二）被告对旅客征收客房业价格调节基金所依据的厦府办[2003]235号文件，把对“餐饮业”征收改为对“客房业”征收，擅自（恢复）实行对客房业价格调节基金的征收，擅自提高征收率，从3%提高为客人实际支付房费的4%，把对经营者的征收改为对消费者的征收。故该文件系违背上级文件精神，篡改国务院和省人民政府文件精神，擅自改变了收费对象，且擅自提高征收率，应属无效文件。（三）厦门市人民政府本应在行政复议时依《中华人民共和国行政复议法》对征收价格调节基金所依据的厦府办[2003]235号文件进行审查并自行纠正。由于司法体制审查权的原因，故原告认为人民法院应当对具体行政行为进行法源审查。对政府在无法律依据情况下是否有权要求公民履行交费义务、对公民财产加以征收进行审查。综上，原告请求法院撤销被告征收价格调节基金人民币4.8元的具体行政行为。

被告厦门市物价局辩称，（一）厦门市对住宿宾馆、酒店、招待所、旅社、饭店的旅客征收价格调节基金是根据相关法律法规规定，经省人民政府批准确定的，征收的法律依据充分。1、价格调节基金是依据《中华人民共和国价格法》和国务院有关规定设立的，符合法律法规规定。2、省、市价格法规明确规定了设立价格调节基金的权限、征收和管理部门以及基金的使用办法。3、福建省人民政府根据国务院相关规定，颁布了《福建省城市副食品价格调节基金管理办法》（闽政[1994]30号）和《福建省人民政府关于福建省城市副食品价格调节基金管理办法的补充通知》（闽政[1996]217号），明确全省县及县以上人民政府都必须建立副食品价格调节基金，并对基金的征集渠道、标准，以及基金的管理和使用范围做出了具体的规定。4、厦门市人民政府根据相关法律法规的规定，根据地方经济的特点，报经省政府批准，向住宿宾馆、酒店、旅社、招待所的旅客征收价格调节基金合法有效。（二）《中华人民共和国价格法》与《中华人民共和国立法法》对于价格调节基金的规定并没有存在不一致的情况。1、《中华人民共和国价格法》的颁布实施虽然在《中华人民共和国立法法》之前，但《中华人民共和国价格法》至今尚未被废止，仍合法有效，其第二十七条的规定仍应是作为各级政府设立价格调节基金的法律依据。2、《中华人民共和国价格法》第二十七条的规定并没有与《中华人民共和国立法法》的规定相矛盾，有关价格调节基金的问题在《中华人民共和国立法法》中并无明确的规定，所以也就不存在两部法律对于同一问题有不同规定的情况。（三）国家发改委已明确价格调节基金是法律规定的政府调控市场价格的重要经济手段，全国各地政府运用价格调节基金促进经济发展、稳定物价、维护社会安定。（四）被告是依法执行厦门市人民政府所作出的行政决定，只要被告的行政执行行为没有违反相关法律法规和行政决定的内容，则该执行行为依法应当予以维持。1、厦门市人民政府（2003）第235号文件是政府作出的一个行政决定，被告仅是行政决定的执行单位。2、对于厦门市人民政府以（2003）第235号文件作出的行政决定是不可诉的，而对于被告的执行行为的合法性审查应围绕是否符合该行政决定和相关法律法规的规定。3、被告并不是根据规章或规范性文件独立作出行政行为，所以本案不应适用对具体行政行为所依据的规章或规范性文件的附带审查的审判原则，也就是说，不应以附带审查为由对于不属于行政诉讼受理范围的市政府的行政决定行为作出判定，否则就违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款之规定。（五）被告执行市政府作出的恢复征收客户业价格调节基金的行政决定，有充分的法律依据。1、根据《中华人民共和国价格法》、《福建省价格管理条例》和《厦门市价格管理条例》的规定，被告作为政府设立的价格行政主管部门，依法负有执行政府制定的价格决定的职责。2、厦门市人民政府的（2003）第235号文件所作出的行政决定中，既有恢复对客房业消费者按客房费的4%征收价格调节基金，也有取消对餐饮、娱乐等行业的消费行为征收价格调节基金，如果认定该行政决定违法，那么对于客房业消费者有利，但是对餐饮、娱乐等行业的消费者显然就不利。综上，被告认为其向原告征收价格调节基金人民币4.8元的具体行政行为事实清楚、依据充分、符合法定程序，被告的执行行为合法有效，应予维持。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

〖审判〗

厦门市思明区人民法院经审理认为：本案争议的焦点是被告向原告征收价格调节基金人民币4.8元的具体行政行为是否合法的问题。

原告认为《中华人民共和国价格法》颁布在前，《中华人民共和国立法法》实施在后，故在价格调节基金问题上，被告制定政策和执行政策，已构成违反立法法。对此，本院认为，《中华人民共和国立法法》第八条第（六）项规定，对非国有财产的征收，只能制定法律。该法第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《中华人民共和国价格法》第二十七条规定：“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。”根据上述规定，征收价格调节基金，只能制定法律，价格法第二十七条已经对该事项作出规定。而且，价格法第二十七条系授权性条款，政府依法有权制定价格调节基金的征收范围和标准。因此，原告的理由不成立，本院不予支持。

本院认为，价格调节基金是政府运用经济方式调控价格的有效手段，是政府多渠道筹集，用于稳定人民生活必需品价格的专项资金。价格调节基金的筹集，由当地人民政府规定。价格主管部门应按照当地政府规定的范围和标准，组织好征收工作。

厦门市人民政府根据《中华人民共和国价格法》第二十七条、《福建省价格管理条例》第十四条、《厦门市价格管理条例》第三十八条第一款等规定，决定自2003年11月1日起调整价格调节基金征收渠道，按旅客入住交纳房费的4％恢复对客房业价格调节基金的征收。该决定业经福建省人民政府批准同意，并在《厦门日报》上向公众通告。被告作为厦门市的价格行政主管部门，执行厦门市人民政府办公厅转发的《厦门市物价局、厦门市财政局〈关于调整价格调节基金征收对象和标准的意见〉的通知》，对客房业按旅客交纳房费的4％征收价格调节基金，符合价格法律、法规及相关规范性文件的规定。

综上，本院认为，被告向原告征收价格调节基金人民币4.8元的具体行政行为事实清楚，依据充分，合法有效。原告认为认定被告系违法征收的诉求缺乏依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

驳回原告丘建东的诉讼请求。

丘建东不服一审判决，向厦门市中级人民法院提起上诉请求撤销一审判决，改判支持其诉讼请求，即撤销收取的价格调节基金人民币4．8元的具体行政行为，并予以返还。

理由是：1、一审判决未能列出一审原告申请回避的理由和一审原告要求提高审级的申请；2、对于立法法与价格法的相互关系，一审判决与厦门市人民政府复议决定各自阐述的观点不一致；3、国务院国发（1996）29号文已经重申：地方政府无权批准基金项目。一审法院对本案被诉具体行政行为的依据审查存在避实就虚。4、根据国务院及财政部的相关规定，“地方无权批准设立基金项目”、“价格调节基金为重新申报的政府性基金项目”。厦门市人民政府厦府办（2003）235号文件的实质已经超越职权。5、厦门市人民政府在没有国务院的授权下，对价格调节基金征收渠道、标准作了更改，其错误有三：一是把对餐饮业征收改为对客房业征收；二是提高征收率，从3%提高至4%；三是把对经营者征收改成对消费者征收。6，厦门市物价局据以执行的文件未报国务院或财政部门批准，应受到财政稽查；且厦门市物价局收费所提供的票据，是税、费的“混帐”管理。 7、根据行政诉讼法的规定，人民法院要对具体行政行为所依据的规章或规范性文件进行司法审查，一审判决实际上也已经对厦门市人民政府（2003）第235号文件作了审查并认定为合法。被上诉人认为根据行政诉讼法第十二条的规定，不应对厦门市人民政府的文件进行审查，是以该法条来限制法院的司法审查。

综上，上诉人认为，价格调节基金属于政府性基金，有着严格的审批程序。国务院明文规定地方人民政府无权设立基金项目，且厦门市的价格调节基金也不在财政部发布的2004年政府性基金目录内。厦门市人民政府的收费文件超越职权违法而无效，厦门市物价局执行无效文件，其具体行政行为也属违法无效。

被上诉人厦门市物价局辩称：1、一审法院未违反法定程序。上诉人请求一审法院法官集体回避是无理要求，且本案事实清楚，法律依据明确，无需提高审理级别；2、一审判决法律适用正确。我国价格法与立法法对价格调节基金的规定不存在不一致的情况。依据价格法及福建省价格管理条例第十四条的规定，福建省人民政府有权制定价格调节基金的征收范围和标准。厦门市物价局根据福建省人民政府规定的范围和标准征收价格调节基金是合法的；3、上诉人在上诉状中引用的部分规范性文件不能证明本案所涉的价格调节基金是违法的。价格调节基金是国务院国发（1988）23号文设定的，国发（1993）60号文进一步明确，1998年价格法再次明确规定政府可以设立价格调节基金。4、厦门市征收价格调节基金的对象、渠道、标准是经过福建省人民政府批准的，是合法的。福建省价格管理条例规定省政府有权决定全省各地的价格调节基金的征收对象、渠道、标准。5、价格调节基金是由各宾馆等经营单位代收代缴的，并直接将基金交到财政专户后，再开具全省统一监制的财政票据给代征单位，在住客的住宿费发票上体现价格调节基金，符合缴费规定。且对财政收费稽查问题，不属本案的审理范围，也不是作为认定征收价格调节基金违法的理由。综上，被上诉人依据规定代为征收价格调节基金的行为是合法的，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原判。

厦门市中级人民法院经审理认为：我国立法法第八条规定的“对非国有财产的征收”，指的是国家通过行政征收方式实行非国有财产的国有化，征收的对象通常是有形财产而非货币，以征收方式实现非国有财产的国有化，是在特殊情况下，为国家利益的需要而采用的一种特殊措施。而本案所涉及的价格调节基金的征收，它的目的在于政府建立重要商品储备制度，通过设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。所以，本案所涉的价格调节基金的征收不属于我国立法法第八条所规定的“对非国有财产的征收”范围。

《中华人民共和国价格法》第二十七条规定“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。”《福建省价格管理条例》第十四条规定“价格主管部门按省政府规定的范围和标准负责价格调节基金的征收工作”。2003年，厦门市人民政府提请福建省人民政府对厦门市关于价格调节基金收取的渠道、标准进行调整，得到了福建省人民政府的批准后予以施行。本案被上诉人厦门市物价局所收取的4．8元价格调节基金，有相应的法律法规作为依据，且系按照福建省人民政府批准的渠道、标准收取的，是合法有效的。上诉人主张被上诉人收取其4．8元价格调节基金不当，并要求予以返还的诉求不能成立。

至于上诉人主张被上诉人收取价格调节基金，存在税、费的“混帐”管理，应受到财政稽查的观点。本院认为，是否应受到财政稽查，并非人民法院行政审判的范畴，上诉人的该主张，本院不予支持。

另，上诉人还主张一审法院针对其申请一审法院回避及提高审级管辖的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条的规定“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”，本案的适格被告为厦门市物价局，而厦门市物价局所在地人民法院就是本案的一审法院；对于上诉人要求一审法院的全体法官回避本案的请求，没有事实与法律依据，一审法院针对丘建东提出的回避及提级管辖的申请，已作出书面的答复，符合法律规定，是正确的。上诉人丘建东的该主张，本院不予支持。

综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

〖评析〗

本案的争议焦点是被告向客房业消费者按客房费的4%征收“价格调节基金”是否合法，涉及的法律问题是前述关于“价格调节基金”征收行为到底属于什么法律行为？应当如何界定其法律性质？

原告认为，被告征收价格调节基金是属于《立法法》（2000年生效）第八条规定的“对非国有财产的征收”，而按照《立法法》第八条第（六）项规定，对非国有财产的征收，只能制定法律。1997年12月29日颁布实施的《中华人民共和国价格法》第二十七条关于“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。”的规定明显违反了《立法法》的规定精神。因此，被告依据《价格法》以及国务院国发[1993]60号文件、闽政[1994]30号《福建省城市副食品价格调节基金管理办法》、福建省财政厅与福建省物价局闽财综[2003]82号《关于调整厦门市城市副食品价格调节基金征收渠道的通知》等文件规定征收“价格调节基金”的行为没有法律依据，应予撤销。

那么，物价部门对客房消费征收“价格调节基金”行为到底是什么性质呢？与《立法法》规定“对非国有财产的征收”是否属于同一概念？如果对价格调节基金的征收行为，与立法法关于对非国有财产的征收行为属于同一概念、同一性质行为，那么，按照《立法法》的规定，这种征收行为只能由法律来设定，国务院行政法规以及地方性法规、地方政府的规章均无权设定，被告物价部门主要依据前述国务院国发[1993]60号文件、闽政[1994]30号《福建省城市副食品价格调节基金管理办法》、福建省财政厅与福建省物价局闽财综[2003]82号《关于调整厦门市城市副食品价格调节基金征收渠道的通知》等文件规定征收“价格调节基金”的行为就没有法律依据，存在是否具有合法性的问题。

笔者认为，本案原告的诉讼请求，实际上混淆了《立法法》关于“征收非国有财产”条款中的“征收”与政府向消费者征缴税费的“征收”两种概念，是对物价部门征收“价格调节基金”行为合法性的误解误读。《立法法》第八条规定，“对非国有财产的征收只能制定法律”，立法的宗旨主要在于进一步明确只有全国人大及其常委会制定的法律，才有权规定对非国有财产的征收内容，从而排除了法律以外其他规范性文件设定征收行为的效力，进一步加强了法律对私人财产权的保护力度，防范国家权力对私人财产权的随意侵害，特别是进一步规范和限制了政府对公民私人财产权的随意征收行为。这种征收行为，主要指的是国家在特殊情况下，为国家（公共）利益的需要，强行征收公民的私人财产，实行私有财产的国有化。征收的对象通常是特定范围内公民私人的房产、土地、厂房、船舶、机器设备等有形财产，而非货币；征收的手段上是一种积极的强制性的收缴，而非相对人的主动缴纳；征收的后果是，政府对被征收的私人财产进行一定的合理补偿。本案中，“价格调节基金”的征收行为，是客房业消费者应当以货币形式主动缴纳的一种政府收费，是政府对辖区所有客房业消费者征收的一种税费，它的目的在于“通过设立价格调节基金，调控价格，稳定市场”。它既非行政主体对私人有形财产的强制征收，也不存在补偿问题，更不存在政府在特定情况出于国家公共利益的需要而征收特定公民的私人财产的前提，显然不属于政府（行政主体）对公民私人财产（非国有财产）的征收行为。因此，原告要求撤销被告征收行为的诉讼请求，不能得到支持，一、二审法院的判决是正确的。

丘建东诉厦门市物价局征收客房“价格调节基金”行政征收案